O presidente reeleito e os governadores eleitos em outubro têm pela frente uma conta com prazo marcado. O novo marco legal do saneamento, a Lei 14.026, de 2020, determina que os contratos garantam o atendimento de 90% da população com coleta e tratamento de esgoto até 31 de dezembro de 2033. Para isso, a parcela da população atendida com rede de esgoto teria de subir 3,1 pontos percentuais por ano a partir de 2024, ritmo que o país não teve em nenhum período desde 2010. O custo de ficar para trás recai sobre as crianças: a economia e a epidemiologia acumulam evidência de que a rede de esgoto reduz doença e morte na infância, e há evidência, mais escassa, sobre a trajetória escolar.
Em 2022, 75,8 milhões de brasileiros viviam sem ligação à rede de esgoto
Usei o Censo Demográfico 2022, que pergunta em cada domicílio para onde vai o esgoto do banheiro. O dado cobre os 5.570 municípios e vem da resposta do morador, não do registro da empresa que presta o serviço. Considero ligado à rede o morador cujo esgoto vai para a rede geral, para a rede pluvial ou para uma fossa ligada à rede, agregado que o próprio IBGE publica.
Dos 202,1 milhões de moradores em domicílios particulares, 75,8 milhões, ou 37,5%, não tinham ligação à rede de esgoto. Uma parte deles, 26,7 milhões de pessoas, usava fossa séptica não ligada à rede. Outros 49,0 milhões, 24,3% da população, viviam com esgotamento precário: fossa rudimentar ou buraco, vala, rio, lago ou mar, outra forma, ou nenhum banheiro. Só a fossa rudimentar respondia por 39,3 milhões de pessoas. Entre os 49,0 milhões, 1.182.349 moravam em domicílio sem banheiro nem sanitário.
O mapa mostra, para cada município, a parcela de moradores sem ligação à rede. Em 3.505 dos 5.570 municípios, a maioria dos moradores não tinha ligação. Em 1.905, mais de 90% dos moradores estavam nessa situação. No outro extremo, só 421 municípios tinham ao menos 90% dos moradores ligados à rede. Neles viviam 62,4 milhões de pessoas, 30,9% da população.
A falta de rede se concentra no Norte, onde 77,2% dos moradores não tinham ligação, e no Nordeste, com 58,8%. No Sudeste, a parcela era de 13,9%. Entre os estados, ia de 9,2% em São Paulo a 89,1% no Amapá. No Sul, 37,1% não tinham ligação à rede, e a parcela com esgotamento precário era de 16,1%, porque a fossa séptica é comum na região.
O déficit é também um problema de município pequeno. Nos 5.252 municípios com menos de 100 mil moradores, 58,1% não tinham ligação à rede. Eles reuniam 43,1% da população e 66,8% dos brasileiros sem rede. Nos 41 municípios a partir de 500 mil moradores, a parcela era de 16,6%.
As crianças estão mais expostas que a média. Entre as de 0 a 4 anos, 42,7% viviam sem ligação à rede, contra 37,5% da população total. Na faixa de 0 a 14 anos, eram 16,9 milhões sem rede, dos quais 11,3 milhões em domicílios com esgotamento precário.
Desde o marco, o investimento cresceu mais que a cobertura
Para acompanhar a evolução no tempo, uso o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), do Ministério das Cidades, que reúne dados declarados pelos prestadores. A medida é a parcela da população atendida com rede coletora de esgoto. A partir do ano de referência 2023, o SNIS foi substituído pelo Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico (SINISA), que só registra no módulo de esgoto os municípios com rede de coleta. Por isso, trato as duas séries separadamente.
No SNIS, o atendimento com rede de esgoto passou de 46,2% da população em 2010 para 55,0% em 2020, ano do marco, e para 56,0% em 2022. De 2010 a 2019, o índice subiu em média 0,9 ponto por ano. De 2019 a 2022, 0,6 ponto por ano. No SINISA, foi de 59,7% em 2023 para 62,3% em 2024, alta de 2,6 pontos em um ano. O salto de 2022 para 2023 não é avanço: a população atendida passou de 112,8 milhões para 111,3 milhões de pessoas, e o índice subiu porque mudou a população usada no cálculo.
O investimento cresceu de forma mais clara. Em valores de 2024, corrigidos pelo IPCA, o investimento em água e esgoto registrado no SNIS foi de R$ 24,5 bilhões em 2022, o maior da série iniciada em 2010. A média de 2021 e 2022 ficou 23,9% acima da média de 2017 a 2019. Como obra de esgoto pode levar anos entre o contrato e a ligação das casas, parte desse investimento talvez ainda não tenha aparecido na cobertura. O SINISA mudou a classificação dos investimentos e deixou de registrar no mesmo levantamento os contratados pelos municípios, por isso a série para em 2022.
Esses números descrevem o que aconteceu desde o marco e não isolam o efeito da lei. A cobertura já crescia antes de 2020, a pandemia atingiu os anos seguintes e o sistema de informação mudou no meio do caminho.
Nenhum ritmo observado desde 2010 leva à meta de 2033
Para chegar a 90% em 2033 a partir dos 62,3% de 2024, o atendimento com rede teria de subir 3,1 pontos por ano. É mais que a alta de 2024 e 3,8 vezes o ritmo médio do SNIS de 2010 a 2022, de 0,8 ponto por ano. Se a alta de 2024 se repetisse todo ano, os 90% chegariam em 2035. No ritmo médio de 2010 a 2022, só em 2064. A meta também exige tratamento: em 2022, 52,2% do esgoto gerado era tratado, segundo o SNIS, e em 2024, 51,8%, segundo o SINISA.
A rede de esgoto reduz doença e morte de crianças
Os efeitos mais estudados são sobre a saúde das crianças. Alsan e Goldin (2019, Journal of Political Economy) estudaram Massachusetts entre 1880 e 1920, quando a região de Boston ganhou distritos de água e de esgoto. As duas obras, juntas, respondem por cerca de um terço da queda da mortalidade de crianças de até 5 anos no período. Elas funcionaram como complementos, e as autoras concluem que investir aos pedaços dificilmente melhora de forma significativa a saúde infantil.
No Brasil, o caso mais conhecido é o programa Bahia Azul, em Salvador. Iniciado em 1997, ele pretendia elevar a cobertura de esgoto da cidade de 26% para 80% dos domicílios. Barreto e coautores (2007, The Lancet) acompanharam crianças de até 3 anos antes e depois da obra. Depois de ajustar por outros fatores, a prevalência de diarreia caiu 22% na cidade e 43% nas áreas onde ela era mais alta no início. Os autores lembram que o estudo não foi aleatorizado: ele compara duas coortes de crianças, uma antes e outra depois do programa.
Galiani, Gertler e Schargrodsky (2005, Journal of Political Economy) estudaram a privatização dos serviços de água na Argentina nos anos 1990. A mortalidade de crianças caiu 8% nas áreas que privatizaram e 26% nas áreas mais pobres. A queda se concentrou nas mortes por doenças infecciosas e parasitárias. As mortes por causas sem relação com a água não acompanharam a privatização.
As regras do setor também contam. Kresch (2020, American Economic Journal: Economic Policy) estudou a reforma legal que esclareceu a relação entre companhias estaduais e municipais de saneamento no Brasil e eliminou a ameaça de que as estaduais assumissem os serviços municipais. Depois dela, as companhias municipais quase dobraram o investimento, o acesso à rede aumentou e a mortalidade de crianças caiu. A meu ver, o resultado mostra que segurança jurídica pesa na decisão de investir em saneamento.
Na escola, a evidência é menor e aponta na mesma direção
Na Índia, Spears e Lamba (2016, Journal of Human Resources) mostram que crianças expostas no primeiro ano de vida a um programa nacional de construção de latrinas tinham, aos seis anos, maior chance de reconhecer letras e números simples.
No Brasil, os estudos medem fluxo escolar e anos de estudo, não proficiência. Scriptore Moreira, Azzoni e Menezes-Filho (2024, Sustainable Development) estimam que 1 ponto percentual a mais de acesso a água encanada e banheiro eleva a taxa de aprovação em 0,334 ponto e reduz o abandono em 0,33 ponto, entre crianças de 6 a 14 anos. Ortiz-Correa, Resende Filho e Dinar (2016, Water Resources and Economics), com dados do Censo 2010, encontram efeito positivo do acesso a água e esgoto sobre os anos de estudo completos. Não encontrei estudo brasileiro publicado com desenho causal sobre saneamento e nota em avaliação de aprendizado.
Latrina e sabão não substituem a rede
Experimentos aleatorizados em áreas rurais pobres testaram intervenções domiciliares simples, como latrina melhorada, água clorada e estação de lavar as mãos. Em Bangladesh (Luby e coautores, 2018) e no Quênia (Null e coautores, 2018), elas não tiveram efeito sobre o crescimento das crianças. No Zimbábue (Humphrey e coautores, 2019), também não reduziram o déficit de altura nem a diarreia. Em Bangladesh, a diarreia caiu. Leio esses resultados como Alsan e Goldin: solução individual e simples não substitui infraestrutura coletiva de água e esgoto.
A conta é dividida entre União, estados e municípios
A titularidade dos serviços de interesse local é dos municípios e do Distrito Federal, e o marco tornou facultativa a adesão dos municípios à prestação regionalizada. Os estados podem instituir, por lei ordinária, unidades regionais que agrupam municípios, inclusive para dar viabilidade econômica ao serviço.
A União tem três instrumentos previstos em lei. A Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) edita normas de referência para a regulação. O acesso a recursos federais e a financiamentos com recursos da União fica condicionado, entre outros critérios, a índices mínimos de desempenho do prestador. E os recursos não onerosos da União devem priorizar investimentos que viabilizem a prestação regionalizada quando a tarifa sozinha não sustentar o serviço.
O déficit está concentrado nos municípios pequenos e no Norte e no Nordeste. A meu ver, é aí que presidente e governadores têm mais o que fazer: montar blocos regionais que juntem municípios grandes e pequenos e pôr dinheiro público onde a tarifa não fecha a conta. A própria lei admite adiar o prazo para até 1º de janeiro de 2040 quando os estudos da licitação regionalizada mostrarem que a universalização em 2033 é inviável, mesmo após agrupar municípios de portes diferentes.
Como fiz as contas
Os dados de esgotamento são da tabela 7555 do Censo Demográfico 2022, do IBGE, para moradores em domicílios particulares permanentes ocupados. Chamo de precário o esgotamento por fossa rudimentar ou buraco, vala, rio, lago ou mar, outra forma, ou a falta de banheiro. O Censo mede a ligação à rede, não o tratamento. Conferi que as categorias somam o total em todos os municípios e que a soma dos 5.570 municípios reproduz o total do Brasil.
A série histórica vem dos diagnósticos anuais do SNIS, de 2010 a 2022, e dos relatórios de esgotamento sanitário do SINISA, de 2023 e 2024. Uso o índice de atendimento total de esgoto (IN056 no SNIS, IES0001 no SINISA) e o de esgoto tratado (IN046 e IES2003). No SNIS, o denominador do índice de esgoto é a população dos municípios com abastecimento de água. No SINISA, entram no módulo de esgoto só os municípios com rede de coleta, o que eleva o índice. O investimento soma o que foi contratado pelos prestadores, pelos municípios e pelos estados, corrigido pelo IPCA médio de cada ano. Os valores de 2020 e 2021 só foram publicados arredondados. As contas de ritmo usam variações dentro de cada sistema e tomam a meta de 90% como referência nacional, embora a lei a aplique a cada contrato.