Quando se discute emprego no Brasil, a imagem de fundo costuma ser a de um mercado privado que contrata e de um setor público que arrecada. Para boa parte do território essa imagem está invertida. Montei um painel municipal do emprego formal a partir dos microdados da RAIS, que cobre de 1985 a 2025, e separei os vínculos pela natureza jurídica do empregador. Essa classificação em quatro dígitos só existe a partir de 1995, e todos os números a seguir vêm do estoque de 2025. O universo são os 5.570 municípios do país fora Brasília, que não é município.
Nesse conjunto, a administração pública municipal é o maior empregador formal em 2.468 municípios, o que quer dizer que ela tem mais vínculos que o setor privado, que o conjunto estadual e federal, que as entidades sem fins lucrativos e que os empregadores pessoa física, cada um deles tomado à parte. Em 2.063 municípios ela vai além disso e responde por mais da metade de todo o emprego formal, superando a soma de todos os outros empregadores juntos. Em 1.142, por mais de 70%.
A comparação mais direta é com o setor privado inteiro. Em 2.478 municípios, ou 44,5% deles, a prefeitura tem mais vínculos formais ativos que todas as empresas privadas do município somadas.
O que está sendo contado
O número vem do estoque de vínculos ativos em 31 de dezembro, classificado pela natureza jurídica do estabelecimento declarante. Trato como administração pública municipal nove categorias: os órgãos do executivo, do legislativo e os órgãos autônomos municipais, as autarquias e fundações municipais, o município como pessoa jurídica, e os fundos públicos das administrações direta e indireta municipais. Na prática é a prefeitura, a câmara e as entidades que a prefeitura mantém, incluindo os fundos municipais de saúde e de educação, que têm CNPJ próprio e concentram parte relevante dos servidores.
Uso “prefeitura” no resto do texto como abreviação desse conjunto. É o empregador municipal, não o poder executivo isolado. Ficam de fora empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios, porque nesses casos o código de natureza jurídica não diz qual ente controla a entidade, e incluí-los pela localização contaminaria a conta com empresas estaduais e federais. O agregado é a administração de natureza jurídica explicitamente municipal, não toda a administração indireta.
Duas ressalvas de medida. A RAIS cobre o emprego formal, e nada do que segue diz respeito ao trabalho informal, que nos municípios pequenos é grande.
A segunda ressalva pesa mais do que aparenta. Em 2025, 2,4% dos vínculos ficam sem natureza jurídica classificada, e o resíduo não está distribuído por igual: passa de 10% do emprego formal em 1.079 municípios. Nos percentuais que têm o emprego total no denominador, ele só pode aumentar o peso da prefeitura, e o valor medido é um piso. Já na comparação entre prefeitura e setor privado o resíduo fica fora dos dois lados, e a direção do viés é indeterminada. Refiz a conta no cenário mais desfavorável, com todo o resíduo de cada município alocado ao setor privado: a prefeitura ainda o supera em 2.208 municípios.
A distribuição é larga e a média não a resume
O município mediano tem 37,1% do seu emprego formal na prefeitura. A média simples é 42,6%. Nenhum dos dois resume bem o que se vê, porque a distribuição é larga: no décimo mais baixo a prefeitura responde por até 11,8% do emprego formal, e no décimo mais alto, por 83,3% ou mais.
O contraste entre os extremos ajuda a fixar a escala. Em Central do Maranhão, no Maranhão, 2.115 dos 2.120 vínculos formais do município estão na prefeitura, ou 99,8%. Em Tonantins, no Amazonas, são 5.281 de 5.320, ou 99,3%. Do outro lado, em São Paulo a prefeitura responde por 3,1% dos vínculos formais e em Porto Alegre por 2,3%.
Vale registrar o que esse resultado não é. Os 2.478 municípios em que a prefeitura supera o setor privado concentram 5,7% do emprego formal do país, e no agregado nacional a administração pública municipal responde por 13,1% dos vínculos, 7.689.680 de 58.813.471. O fenômeno alcança quase metade dos municípios e uma fração pequena dos trabalhadores. As duas coisas são verdadeiras, e é o segundo número que costuma aparecer sozinho no debate.
Contar vínculos e contar salários dá quase a mesma resposta. A administração municipal paga 14,1% da massa salarial formal do país, contra os 13,1% dos vínculos, e em 2.519 municípios ela responde por mais da metade da folha formal paga no território. O peso não vem de concentrar contratos de baixa remuneração.
O peso da prefeitura cai com o porte do município
Esta seção usa a população declarada ao Siconfi, que existe para 5.477 dos 5.570 municípios; os 93 sem esse dado ficam fora das faixas.
Entre os 1.293 municípios de até 5 mil habitantes, a prefeitura emprega mais que todo o setor privado em 67,9% dos casos, e o município mediano da faixa tem 51,8% do emprego formal na administração municipal. Entre os 43 municípios com mais de 500 mil habitantes, isso não ocorre em nenhum, e a mediana cai para 5,6%.
A virada acontece cedo. Já na faixa de 5 a 10 mil habitantes a prefeitura deixa de superar o setor privado na maioria dos municípios, com 48,4%, e o número cai para 30,2% entre 20 e 50 mil e 12,4% entre 50 e 100 mil. Essa proporção cai a cada faixa sem exceção; a mediana do peso não, porque sobe de 38,6% na faixa de 5 a 10 mil para 39,4% na de 10 a 20 mil antes de voltar a cair.
A leitura regional aparenta contar outra história, mas conta a mesma. No Nordeste, 70,3% dos municípios têm mais da metade do emprego formal na prefeitura, contra 12,3% no Sul e 19,4% no Sudeste. As medianas vão de 67,2% no Nordeste a 23,3% no Sul. Como porte e densidade econômica privada se distribuem de forma diferente entre regiões, não separo aqui o que é composição do que é diferença regional: o exercício é descritivo e não permite essa decomposição.
A contrapartida está no orçamento
Cruzei o painel de emprego com o painel de finanças públicas municipais que montei a partir do Finbra e do Siconfi. Para 2024, a correlação de Spearman entre o peso da prefeitura no emprego formal e a razão entre receita tributária própria e receita corrente é de -0,80, calculada sobre os 5.507 municípios com observação válida. Os 63 que ficam de fora não são um sorteio: 38 são do Norte e o peso mediano da prefeitura entre eles é de 41,1%, contra 32,6% entre os que ficam. Como a razão de receita própria é justamente o dado que falta neles, não dá para dizer onde cairiam no gráfico.
Agrupando os municípios em quintis de arrecadação própria, o padrão fica explícito. No quintil que menos arrecada por conta própria, a receita tributária representa 2,8% da receita corrente e a prefeitura responde, na mediana, por 71,7% do emprego formal; 81,0% dos municípios do grupo estão acima da marca de 50%. No quintil que mais arrecada, a receita própria é 17,7% da corrente, a mediana do emprego municipal cai para 12,2% e apenas 1,3% dos municípios ficam acima de 50%.
A objeção imediata é que as duas variáveis apenas acompanham o tamanho do município, e que a correlação seria porte disfarçado. A preocupação é legítima: o peso da prefeitura tem correlação de -0,43 com o logaritmo da população, e a arrecadação própria, de 0,49. Mas a associação sobrevive ao controle. A correlação parcial entre as duas variáveis, descontando o logaritmo da população, é de -0,74. Dentro de cada decil de população ela fica entre -0,57 e -0,78, negativa nos dez decis. Comparando municípios do mesmo tamanho, quem arrecada menos tem prefeitura mais pesada no emprego formal.
Testei outros indicadores fiscais contra o mesmo peso da prefeitura: dependência de transferências correntes dá 0,74, receita tributária por habitante dá -0,69, FPM por habitante dá 0,44. A razão de receita própria é a associação mais forte das quatro, mas os quatro medem versões correlacionadas da mesma condição fiscal, e nada aí diz qual canal opera.
Onde há pouca atividade econômica privada há pouca base tributária local, e a prefeitura sustentada por transferência ocupa o espaço que o setor privado não ocupa. Isso descreve uma associação, não estabelece direção de causalidade: nada aqui separa o efeito da base econômica sobre o emprego público do efeito do emprego público sobre a base econômica.
Uma última nota sobre o orçamento. A despesa de pessoal consome 42,6% da receita corrente no município mediano, e as medianas dos cinco quintis ficam próximas, entre 41,8% e 43,0%. Comparei medianas, não distribuições, então isso não autoriza dizer que a folha seja igual entre os grupos. Autoriza dizer que o município típico de cada quintil compromete fatia parecida da receita com pessoal, e que a diferença de peso no emprego formal vem do tamanho do resto da economia local contra o qual essa folha é comparada.
Por que isso importa para política pública
O desenho de política de emprego, de qualificação e de atração de investimento costuma pressupor um setor privado local sobre o qual operar. Em 2.468 municípios esse pressuposto é frágil, porque o maior empregador formal é a própria prefeitura, e o indicador orçamentário que mais se move junto com isso é a fraca arrecadação própria.
Duas implicações práticas seguem do que está medido. A primeira é que qualquer regra fiscal que aperte a folha municipal opera, nesses lugares, sobre a maior folha salarial formal do território: em 2.519 municípios a prefeitura paga mais da metade de tudo que se paga com carteira ou estatuto ali. A segunda é que indicadores de emprego formal usados para avaliar dinamismo econômico municipal medem, em quase metade dos municípios brasileiros, sobretudo o tamanho da prefeitura.
Há um limite grande no que esses números alcançam, e ele modera a leitura. Tudo aqui é emprego formal, e a informalidade é maior justamente nos municípios pequenos e de baixa renda, que são os mesmos em que a prefeitura domina o emprego formal. Uma prefeitura que responde por 70% do emprego com carteira ou estatuto pode responder por bem menos do trabalho realizado no município. Medir isso exigiria a PNAD Contínua, que não tem representatividade municipal, ou o Censo, decenal.
Ainda assim, a margem formal é a que aparece nas estatísticas que orientam decisão de política, e é sobre ela que se calibra desde repasse de programa até meta de geração de emprego. Vale saber que, em boa parte do país, ela é em primeiro lugar uma medida do tamanho da prefeitura.
Os dados vêm de painéis municipais que construí a partir dos microdados originais da RAIS, do Finbra e do Siconfi. Todos os números do texto saem diretamente da execução desses painéis.