Coloquei no SSRN um working paper novo com uma pergunta sobre o dinheiro que já está na conta da prefeitura. Quando um professor, um pedagogo ou um diretor de escola vence a eleição para prefeito, o município aplica uma parte maior do dinheiro carimbado para a educação? Comparando municípios em que o educador venceu por poucos votos com aqueles em que ele perdeu por poucos votos, estimo que a vitória reduz em 2,26 pontos percentuais a parcela do fundo que a prefeitura declara não ter aplicado, a partir de um nível de cerca de 3,6% do lado em que o educador perdeu. Duas coisas acompanham essa mudança, e são o foco deste texto: a parcela do fundo aplicada na remuneração dos profissionais da educação sobe no último ano do mandato, e o Ideb do município é maior cinco a oito anos depois da eleição, já sob a administração seguinte.
O dinheiro chega, mas nem sempre sai da conta
O Fundeb reúne parte dos impostos e das transferências de cada estado e dos seus municípios, com complementação da União onde o valor por aluno fica abaixo de um mínimo, e divide o dinheiro entre as redes conforme as matrículas. Para o município mediano, o que chega do fundo equivale a 59% do que ele declara gastar com educação e a 20% de toda a sua despesa.
A lei manda aplicar esses recursos no ano em que são creditados. A exceção é pequena e tem prazo curto no ano seguinte: até 5% do fundo pela lei do Fundeb de 2007, limite que a reforma de 2020 elevou para 10%.
Na prática, o fundo termina o ano inteiramente aplicado em só 28,3% das combinações de município e ano. Nos demais sobra algum saldo, e em 6,7% de todos os casos esse saldo passa de 5% do fundo, o teto que valeu na maior parte do período.
Esse dinheiro não se perde: continua na conta do fundo, carimbado para a educação básica. A lei restringe o prazo. Saldo acima do teto é descumprimento da regra, o que o controle interno, os tribunais de contas e os conselhos do fundo existem para encontrar. O risco para o prefeito passa pelas contas, não pelo caixa.
Educadores são poucos, e é na execução que a profissão deveria pesar
Educadores são uma presença pequena e estável nas eleições municipais. Entre 2000 e 2024, fizeram 6.548 das 113.558 candidaturas a prefeito, 5,8% do total, e venceram 1.676 das 39.192 prefeituras disputadas, 4,3%. Por ciclo eleitoral, são entre 174 e 290 municípios governados por um educador.
O prefeito nomeia o secretário de educação e, na maior parte dos municípios, os diretores das escolas, e executa o orçamento da educação. Como o tamanho do envelope é fixado pela fórmula das matrículas, a margem de decisão dele está na execução, e é aí que a experiência no setor deveria aparecer: conhecer as regras, o calendário e a papelada do financiamento das escolas.
Comparar municípios governados por educadores com os demais não responde à pergunta: os lugares que elegem educadores e os próprios candidatos são diferentes. Dentro das mesmas disputas, os educadores são mulheres em 38,3% dos casos, contra 9,3% dos adversários; têm diploma de ensino superior em 88,8%, contra 45,1%; e só 8,1% são prefeitos buscando a reeleição, contra 26,3% dos adversários.
Eleições decididas por poucos votos
Para separar o efeito do educador do tipo de lugar que elege educadores, uso as eleições apertadas: as disputas para prefeito decididas em turno único entre 2000 e 2024, em municípios com menos de 200 mil eleitores, em que exatamente um dos dois mais votados declarou à Justiça Eleitoral uma ocupação da educação. São 3.221 disputas em 2.051 municípios. Quando a diferença é muito pequena, quem vence se aproxima de um sorteio.
Não há sinal de manipulação: o teste usual não encontra acúmulo de vitórias apertadas de um dos lados, e vinte características anteriores à eleição não diferem entre os dois lados. O resultado principal usa as 2.712 disputas com pelo menos um ano do indicador de execução do fundo, cuja série começa em 2008.
Um cuidado de leitura: o desenho compara quem venceu por pouco com quem perdeu por pouco, mas não transforma o adversário num educador. No ponto de corte, eleger o educador aumenta em 43,3 pontos percentuais a chance de o prefeito ter diploma superior e em 29,3 a de ser mulher, e reduz em 15,3 a de o prefeito ser quem já estava no cargo. O que estimo é o efeito desse conjunto de características contra o adversário concreto de cada disputa, não o da profissão isolada.
O saldo não aplicado cai, e o que cai é o excesso sobre o teto
Do lado em que o educador perdeu por pouco, a prefeitura declara ter deixado sem aplicar, em média ao longo do mandato, cerca de 3,6% do Fundeb. Eleger o educador reduz essa parcela em 2,26 pontos percentuais, 63% do nível de comparação.
Essa média é carregada por poucos anos com saldos grandes. Winsorizando a série nos percentis 1 e 99, isto é, limitando os valores extremos, a estimativa cai para cerca de 0,65 ponto, com o mesmo sinal e ainda significativa a 5%. Quem preferir dar menos peso à cauda deve usar esse número menor para julgar a magnitude.
O efeito também não está no saldo que a lei tolera. Separando a parcela não aplicada entre o que fica dentro do limite legal e o que passa dele, a eleição do educador reduz a primeira em 0,22 ponto, sem significância estatística, e a segunda em 2,04 pontos. Em reais, a preços de 2024, a diferença vai de R$ 42 por aluno por ano, com a série winsorizada, a R$ 145, na estimativa principal. A faixa não é intervalo de confiança: cada ponta aplica uma das duas estimativas.
A despesa em educação sobe, mas não passa nos testes de robustez
O gasto em educação por aluno não dá salto no ponto de corte em nenhum ano do mandato. O que aparece está no crescimento ao longo do mandato: o gasto por aluno, o gasto por habitante e o orçamento inteiro têm estimativas positivas, significativas só com controles, uma a 5% e duas a 10%.
Elas não se sustentam quando mudo a largura da janela, o intervalo de margem usado na inferência ou a definição dos anos comparados. Leio o conjunto como resposta fraca, não como aumento estabelecido; os controles entram por eficiência, não por identificação. O desenho só detectaria expansões da ordem de dez por cento, bem acima do que a mudança na execução implica pela contabilidade. A despesa pode ter subido um pouco: o desenho não descarta, e tampouco demonstra.
O que sobe junto é a parcela do fundo aplicada em remuneração
A parcela do Fundeb aplicada na remuneração dos profissionais da educação no último ano do mandato sobe 5,46 pontos percentuais, enquanto o número de professores da rede não mostra resposta detectável. São compatíveis com a remuneração da rede que já existe absorvendo parte da execução adicional: paga-se mais a quem já está lá, em vez de contratar.
Ainda assim, é sugestivo, e não uma decomposição. Não observo o salário médio, então não dá para dizer quanto disso vira aumento por professor, e a estimativa é sensível à correção para testes múltiplos, o ajuste para muitos testes ao mesmo tempo. O canal não foi escolhido depois de ver o resultado: o Fundeb obriga uma parcela mínima do fundo a ir para remuneração, o que faz dessa a margem esperada.
O Ideb do mandato seguinte é maior, num resultado exploratório
Dentro do mandato não há efeito detectável sobre aprendizagem, e isso não é o mesmo que ausência de efeito: o menor efeito que o desenho detectaria no Ideb médio do mandato é de cerca de 0,45 ponto, acima do que intervenções educacionais costumam produzir. A pergunta fica em aberto.
Depois que o mandato acaba, aparece resposta. Na janela de cinco a oito anos depois da eleição, o Ideb é 0,39 ponto maior nos anos iniciais e 0,39 ponto maior nos anos finais do ensino fundamental, os dois significativos a 5%, e as notas do Saeb sobem junto: 9,1 pontos em matemática e 7,0 em português nos anos iniciais. O fluxo escolar se move no mesmo período, com a aprovação subindo 2,96 pontos percentuais e a reprovação caindo 2,38 pontos, sem efeito sobre abandono.
Três ressalvas mantêm isso no terreno exploratório. Os dois resultados do Ideb sobrevivem à correção para testes múltiplos só a 10%. O menor efeito que o desenho detectaria nessa janela é de 0,47 ponto nos anos iniciais e 0,46 nos finais, acima das próprias estimativas, e nessa situação as estimativas que passam no teste tendem a exagerar efeitos menores. E a janela cai sobre o mandato seguinte, então o que se mede mistura a gestão do educador com o que a vitória dele desencadeou depois.
Quem governa depois não costuma ser outro educador. Eleger por pouco um educador reduz em 16,1 pontos percentuais a chance de o município ser governado por um educador no mandato seguinte, contra uma média de 19,3% no grupo de comparação.
Os mesmos 2,26 pontos admitem duas histórias opostas
A mesma queda do saldo é compatível com dois prefeitos. Um prevê melhor a receita do fundo e organiza o caixa para que as despesas sejam empenhadas, isto é, formalmente comprometidas no orçamento, antes de o ano acabar. O outro empenha às pressas em dezembro para não mostrar saldo. As duas condutas têm sinais normativos opostos, e só a segunda deixa rastro nos dados do Tesouro.
Fui atrás desse rastro. A parcela do empenho anual feita nos dois últimos meses do ano é 2,64 pontos maior do lado do educador, sobre uma base de 15,3%, significativa só a 10%. Mas o mesmo teste no mandato anterior, antes de o educador assumir, dá 1,51 ponto, e o padrão aparece antes da eleição tanto quanto depois. Os dados do Tesouro não confirmam nem descartam a correria de fim de ano.
Há uma segunda ambiguidade, de medida. O saldo do Fundeb é declarado pela própria prefeitura ao SIOPE, o sistema do FNDE, e nenhum outro sistema registra o mesmo saldo. Um prefeito que registra de outro jeito move o indicador sem mudar o gasto, e nenhum teste separa execução mais completa de registro mais completo; por isso falo em execução declarada.
O que a fórmula manda só chega à escola quando a prefeitura executa
A discussão sobre financiamento da educação costuma girar em torno de quanto dinheiro chega às redes. Este trabalho olha para a etapa entre a fórmula e a sala de aula, num país em que milhares de municípios pequenos executam transferências que não arrecadam, e põe parte dessa fricção em quem administra o fundo, não só nas regras e na fiscalização. Ele não diz que o dinheiro foi mais bem gasto: a literatura sobre salário de professor adverte que uma parcela maior em remuneração não garante, sozinha, mais aprendizagem.
O efeito é local: vale para disputas competitivas em municípios pequenos e médios e se concentra nas eleições de 2004 a 2016, cujos mandatos correram sob a lei de 2007. Para as eleições de 2020 e 2024, a estimativa é de −0,43 ponto e não é significativa. A reforma mudou várias regras ao mesmo tempo, num período que inclui a pandemia, e o desenho não permite atribuir a diferença a nenhuma delas.
O working paper completo, “Educator Politicians and the Reported Execution of Earmarked Education Funds: Evidence from Close Mayoral Races in Brazil”, com as tabelas, os testes de robustez e o material suplementar, está em: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=7452218