O desenho de uma política é mais importante que a ideia original

Comumente escuto em rodas de conversa que precisamos de líderes (e, em especial de gestores públicos) que tenham boas ideias. É igualmente comum escutar que os problemas econômicos e, sobretudo, sociais não são resolvidos por falta de vontade política. Essas noções não estão completamente equivocadas. Afinal, boas ideias são importantes e gestores comprometidos promovem melhores resultados. Mas são noções simplórias e escondem problemas mais complexos da gestão pública.

Na década de 1990, o governo Fernando Henrique decidiu combater a pobreza distribuindo vales de gás para a população carente. Tal política assistencialista não era muito diferente do antigo “Leve Leite” criado por Paulo Maluf ou do mais recente Fome Zero do governo Lula, que distribuíam, respectivamente, leite e alimentos às populações carentes. A ideia que concebeu tais programas não era ruim. Afinal de contas, pessoas que vivem em situação de pobreza tem extrema dificuldade de comprar gás de cozinha, leite e alimentos em geral. Mas é um exemplo claro de boas ideias que tinham diagnósticos ruins dos problemas da população. Mais recentemente, o sucesso do programa Bolsa Família mostrou que o problema das pessoas mais pobres não era gás, leite e outros alimentos. Era a falta de dinheiro para comprá-los e a extrema variabilidade de seus rendimentos.

Diagnósticos inexatos resultam em políticas ineficientes e desperdício de dinheiro público. Tais fracassos poderiam ser evitados com uma cultura de testar os projetos com a avaliação de impacto de pilotos antes de os implementarem em grande escala.

Recentemente, a economista Esther Duflo palestrou sobre a necessidade de se aprimorar os desenhos de políticas públicas. Suas descobertas vão no sentido de que os detalhes da implementação de políticas são tão importantes quanto as ideias que originaram o projeto. Aos avaliadores cabe avaliar não só o projeto como um todo, mas o impacto de diferentes versões de sua implementação.

Os detalhes importam. Na Inglaterra, há o Behavioural insights Team, instituição que pesquisa desenhos de políticas que, sem restringir a liberdade de escolha dos indivíduos como leis e restrições fazem, ajudam a moldar comportamentos que têm impacto social ou individual positivos. Entre algumas descobertas de nudge (nome dado a esse tipo de política), está a retirada do sal das mesas dos restaurantes, incentivos para pintar casas com cores distintas em um bairro ou mandar cartas para a população informando o quanto seu consumo de energia está acima das demais pessoas que moram próximas a você.

No Brasil, há diversos exemplos de projetos que até possuíam um bom diagnóstico, mas falharam na implementação. Em 2010, o governo federal lançou o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC). O PNAIC partiu do reconhecimento de que, embora a maior parte da população frequente a escola no ensino fundamental, estamos formando alunos que não sabem ler, escrever e fazer operações matemáticas simples. Para enfrentar o problema, o programa incentivou melhorias no processo de gestão, comprou materiais focados em alfabetização “lúdica” e, principalmente, montou um bom programa de treinamento de professores em parceria com as universidades. Esse é um caso de política que reconhece um problema que existe (a baixa qualidade da alfabetização) e diagnostica corretamente (criação de programa de formação docentes), mas falha nos detalhes. A falha, no caso, foi a decisão de ceder bolsas de estudo para professores. Embora ceder bolsas de estudo fosse justificado pela ideia de incentivar a participação docente no programa, os efeitos não foram os esperados: os professores que participaram eram os melhores docentes da rede e, muito provavelmente, fariam o curso mesmo sem remuneração e o programa foi um dos primeiros a ser encerrado quando a crise econômica bateu à porta. Motivo: o programa ficou muito caro perante a condição fiscal do governo.

Prova de que o programa poderia funcionar mesmo sem bolsa foi que diversas secretarias municipais tentaram continuar o programa por conta própria. A razão era de que os professores viam valor no curso por impactar na qualidade do ensino e o achavam importante para sua formação. Um bom programa piloto de avaliação detectaria essas coisas e impediria o programa de acabar.

Um outro exemplo mais recente foi a implantação dos corredores de ônibus na cidade de São Paulo. Construir corredores em São Paulo é algo complicado, pois envolve desapropriação de muitos imóveis e afeta o tempo de viagem de uma parte considerável da população que usa automóveis para se locomover. Nesse caso, a verificação da demanda social estava correta (os congestionamentos atrapalham muito a vida do paulistano) assim como o diagnóstico (corredores de ônibus são uma boa forma de incentivar o uso de ônibus e reduzir o tempo deslocamento), mas houve falhas claras na implementação.

O problema da construção dos corredores foi que as pessoas demoram para criar novos hábitos. Queira ou não, a opção pelo automóvel como meio de transporte é um hábito cultural cultivado em nossa sociedade há mais de 60 anos. Embora piorar a vida de quem usa o transporte individual pode estimular a adoção do transporte público, isso só acontece no médio e longo prazo, após as pessoas se convencerem de que usar o carro é uma má ideia e caso haja uma oferta de transporte público de boa qualidade, o que não é o caso dos ônibus lotados de São Paulo. No curto prazo, há apenas aumento do trânsito e descontentamento.

Esse descontentamento pode custar caro. Os principais projetos de corredores da prefeitura que tinham, de fato, potencial para melhorar o trânsito não puderam sair do papel porque as faixas pintadas nos primeiros meses de governo minaram o capital político do prefeito Haddad. Como consequência direta ou indireta, Haddad não conseguiu ir ao segundo turno das eleições municipais. O prefeito justifica o episódio por uma má comunicação de sua gestão. Comunicação certamente poderia ter sido melhor, mas os detalhes da implementação dos projetos foram importantes a ponto de ofuscá-lo por completo.

O prefeito recém eleito em São Paulo João Dória, parece querer impor um ritmo acelerado de implantação de projetos. Torçamos para que a pressa de resolver os graves problemas da cidade não atrapalhem o desenvolvimento dos projetos. O prefeito já disse em entrevistas que não tem medo de voltar atrás quando se equivoca. Isso pode ser algo muito útil para a vida privada e nos negócios, mas é letal para a gestão de políticas públicas. Torçamos!

A palestra de Esther Duflo pode ser vista (em inglês) no link: https://www.aeaweb.org/webcasts/2017/ely.php

renanpieri

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