Cinco razões que explicam porque o PNE não sai do papel

Com mais de dois anos de vigência, o Plano Nacional de Educação (PNE) não emplacou como norte da política educacional e é deixado de lado por boa parte das redes educacionais. O PNE tem como méritos estar presente nos discursos e ter padronizado os debates e demandas dos setores organizados do mundo educacional. Mas pouco se vê do setor público em termos de comprometimento em assegurar o seu cumprimento, de modo que o plano tem caminhado para se transformar em uma mera peça decorativa que ilustra os anseios educacionais do nosso tempo. E há algumas razões claras para isso. Listo cinco:

1) Crise econômica

A primeira razão é a mais óbvia de todas. Durante o período em que o PNE foi debatido, a economia brasileira cresceu 35% (em média 3,5% ao ano). Desde que foi lançado em 2014, o PIB já recuou mais de 3,5%, sendo que o plano demanda um forte aumento de gastos em educação para se atingir a meta de 10% do PIB em educação até o final do plano (em 2014, gastava-se cerca de 5%).

Logo, reduziu-se a disponibilidade de recursos para um plano que demanda fortes investimentos em infraestrutura e formação. O cenário político tampouco ajuda, travando compras, contratações e investimentos. Além disso, o governo federal tem cerca de 90% do seu orçamento engessado por gastos obrigatórios, sendo que nos 10% restante que ele pode usar para fazer o ajuste fiscal estão concentrados em educação, saúde e outras áreas sociais.

Logo, a educação tem sido a principal vítima das tesouras do governo.

2) Confusão enorme com relação às responsabilidades

Imagine que na sua casa as pessoas não gostem de fazer o trabalho doméstico. Geralmente se resolve o problema das tarefas distribuindo-as entre os membros da casa: um leva o lixo, outro lava a louça, outro o banheiro e assim vai.

No PNE essa distribuição não é clara. Primeiramente porque se o plano é nacional, em teoria, a União é responsável por ele (e o Ministro da Educação seu principal guardião). Mas acontece que a União tem pouquíssimas escolas, sendo sua influência na educação apenas por meios indiretos. São os estados e municípios os responsáveis por suas redes.

Isso significa que a União não pode (ou deve) fazer nada pela educação? O oposto disso. Pode repassar recursos ou apoiar programas dos outros entes. Mas não tem poder de decisão sobre a alocação dos recursos. Para voltar a nossa metáfora, se você pendurar um bilhete na parede de casa dizendo “O banheiro precisa ser lavado”, sem atribuir a responsabilidade a alguém, é bem possível que, quando você voltar para casa, ninguém tenha lavado o banheiro.

Há ainda problemas com relação à responsabilidade das pessoas dentro de uma mesma rede. O Plano não estabelece metas para gestores de escola e professores. E nem dá pistas de como isso pode ser feito. Ora, eles são o cimento do edifício da educação e precisam ter seus objetivos traçados. Mas o PNE é resultado de um processo de barganha política, o que explica, em parte, a dificuldade em atribuir responsabilidades, sobretudo às pessoas. Uma pena!

3) Algumas metas não fazem sentido

Metas são úteis por si só porque ajudam os agentes a concentrarem suas energias. Mas metas só fazem sentido quando são valoradas pelas pessoas (elas enxergam prioridades nelas) e estão ao seu alcance (é possível atingir-las).

Algumas metas do PNE são motivadoras, mas pecam pela objetividade. A meta 2, por exemplo, diz que devemos universalizar o acesso ao Ensino Fundamental para alunos de 6 a 14 anos. Por mais que isso seja algo a perseguir sempre, estatisticamente é difícil achar que 100% das crianças estarão na escola algum dia. Será que o percentual atual de 97,5% que temos já não poderia ser considerado “universalização”?

A mesma meta peca pelo sonho. Seria muito bom ter 95% dos alunos concluindo o Ensino Fundamental na idade adequada, mas distorção idade-série é o nosso principal problema educacional. Essa meta não faz sentido porque para atingi-la seria necessário atingir antes todas as outras metas de infraestrutura, formação docente e as de gestão (que não existem no plano). Muito improvável, portanto, atingir uma meta como essa de resultado, sem antes arrumar muito bem os processos educacionais.

Entretanto, a principal meta que descola o plano da realidade do país é a meta 20 que visa que os gastos em educação cheguem a 7% do PIB em 2019 e 10% do PIB em 2024. Quatro razões para isso:

  • Primeiramente, porque o plano não teve nenhuma participação da ala econômica do governo e, portanto, não diz da onde viriam os recursos.
  • Em segundo lugar, o plano desconsidera completamente a possibilidade de não haver recursos, como é o caso atual.
  • Em terceiro lugar, uma vez que há metas de resultados (como universalizar o ensino fundamental ou melhorar o IDEB), a necessidade de aumentar os gastos já fica implícita, sendo que cada rede deveria estimar quanto custaria prover todos os insumos que o plano prevê. Torna-se desnecessário, assim, haver uma meta de gastos
  • Em quarto e último lugar, é estranho por si só uma meta de gastos, sobretudo, em um setor que está em pleno processo de revolução tecnológica. Para entender, suponha que você seja funcionário de uma empresa e a você seja dada uma tarefa. Seria ilógico imaginar que junto desse objetivo seria estabelecida uma meta de gastos mínimos para atingí-la (talvez de máximo, mas não de mínimo). Como você vai atingir a tarefa pouco importa para o seu chefe. O importante é o resultado em si com os menores custos. Essa não parece ser a lógica do PNE.

4) Ausência de mecanismos de incentivos diretos

Esse é o que mais explica o abandono do plano, ao meu ver. Políticos não gostam de tomar decisões impopulares, difíceis e não gostam de alocar dinheiro com coisas que o eleitor não enxerga. E educação é um grande ralo onde escorre muito dinheiro que o eleitor não enxerga, principalmente porque 70% do dinheiro gasto no setor é para pagar os salários dos professores. Além disso, gastar com educação é bem menos popular do que construir casas populares, estradas ou pontes.

Então há um incentivo natural para os nossos governantes não quererem cumprir o PNE. O que poderia fazê-los mudar de ideia é a pressão da sociedade civil ou a existência de mecanismos diretos.

O PNE concentra todas as suas apostas na pressão da sociedade civil para fazer o plano sair do papel. É verdade que há evidências de que as pessoas premiam prefeitos que tem melhor desempenho com relação ao IDEB (ver artigo de Firpo, Pieri e Souza), mas não fica claro qual o gestor responsável pelas diferentes metas do PNE.

Além disso, há fortes evidências na literatura de accountability de que incentivos diretos atrelados a leis e regras geram resultados mais fortes. No caso do PNE, na ausência de algum tipo de punição para o gestor responsável que não cumprir ao menos parte do plano, este corre o sério risco de ser engavetado, como comumente acontece com outros planos.

5) Pouco ou quase zero foco em eficiência

Quase todas as metas do PNE focam em aumento dos insumos educacionais, destacando a carência das redes com relação à infraestrutura, acesso e formação docente. Certamente essas são questões muito relevantes. Mas o plano não toca em feridas importantes.

Já é bastante consolidada na literatura de Economia da Educação que não há diferença de desempenho entre redes com mais e redes com menos recursos. Esse resultado gera um debate muito distorcido. Ele não significa que a educação não precisa de mais recursos para melhorar. Ao contrário disso. Precisa e muito. Mas significa que as redes que conseguem aplicar mais recursos na educação o fazem de modo a não impactar o aprendizado (de qualquer forma que se queira medi-lo. Temos, portanto, um problema de gestão ou eficiência.

E o plano não toca em questões relacionadas à gestão escolar. Há várias explicações do porque não o faz. Uma é que discutir gestão tem a ver com apontar problemas no trabalho das pessoas ou mudar hábitos organizacionais e é bem mais fácil discutir um plano sem isso. Outra razão é porque é bem mais difícil se observar qualidade da gestão, propondo melhorias e, sobretudo, metas.

O PNE é um avanço porque temos um foco para debater. Mas meu palpite é que não sairá (muito) do papel. Como valorizo a educação pública, acho uma pena. Mesmo tendo várias críticas ao plano, ele é um marco.

Se você chegou até o final deste texto deve ter várias discordâncias (senão não chegaria). Fique à vontade para discorrê-las.

Link para o artigo de Firpo, Pieri e Souza:

http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2051367

renanpieri

Deixe uma resposta

O seu endereço de e-mail não será publicado.