Precisamos de mais ciência e menos intuição nas políticas públicas

Em 2013, uma multidão de brasileiros pararam o país durante o mês de julho protestando contra os serviços públicos prestados. De lá para cá, a insatisfação popular pode ter mudado de formato e de foco, a multidão muitas vezes pode ter alguma dificuldade para materializar suas demandas, mas basicamente os brasileiros continuam muito infelizes com os serviços prestados pelos agentes públicos. Basta notar que, embora haja um desprezo quase generalizado pelos partidos políticos, as pessoas não clamam por uma menor presença do Estado (na forma de menores impostos). Pedem, apenas, um Estado que funcione e que tenha um custo benefício razoável.

Não vou aqui tentar mostrar que o setor público está em falta com os cidadãos brasileiros. O Estado brasileiro entrega pouco pelo que cobra independentemente de como você meça isso. O que me interessa nesse post é discutir o por que isso acontece. E vou me focar em um ponto específico: como as políticas são formuladas e validadas.

Em geral, não falta boa vontade dos funcionários públicos

Se tomarmos os trabalhadores por seus atributos (escolaridade, experiência e “soft skills” como capacidade de migrar a de interagir com tecnologias), os que estão empregados no setor público são melhor remunerados e gozam de benefícios mais generosos, notadamente a estabilidade no emprego e a previdência. Os incentivos distorcidos e a falta de metas claras inerentes ao setor público leva o setor público a reproduzir padrões de eficiência abaixo do desejável.

Comumente, tal “ineficiência” é confundido com má vontade. Mas o problema passa longe disso. Basta conviver mais de perto com servidores públicos para passar a notar que a maioria vê relevância e se dedica ao trabalho. Os problemas se concentram no mal planejamento de carreira, absoluta mescla entre metas técnicas da área e interesses políticos, influência de lobbying do setor privado e por aí vai.

Para resumir: o servidor público brasileiro, em geral, é dedicado mas tem mil empecilhos para executar o seu trabalho. É frustado pela ineficiência e interferências políticas mas acredita no que faz. Ele não é o problema.

OK, a corrupção também atrapalha muito

Claudio Ferraz, Frederico Finan e Diana Moreira publicaram em 2012 um artigo onde mostram que municípios onde há mais corrupção os resultados educacionais são bem piores. Para medir corrupção se valeram de um programa de auditorias da CGU que aleatoriamente seleciona municípios para investigar. Os municípios “mais corruptos” tiveram alunos com pior desempenho em provas de testes padronizados, maior taxa de abandono escolar e sistematicamente menor provisão de infraestrutura escolar e programas de melhoria.

Portanto, corrupção importa. Mas deixemos isso para a polícia e o sistema jurídico

Os problemas são conhecidos, mas os gestores muitas vezes não sabem o que fazer ou seguem sua “intuição”

Em 2002, Luís Inácio Lula da Silva foi eleito presidente do Brasil. Considerado como primeiro presidente de esquerda do Brasil (se ignorarmos Jango, FHC e em algum sentido até o Getúlio, é claro), uma das promessas de campanhas de Lula era o combate a pobreza e desigualdade no país.

E Lula tinha razão. Embora a estabilização monetária dos anos 90 e o barateamento sistemático do custe vida provocado pela abertura comercial tivessem tirado quase 3 milhões de pessoas da pobreza, havia pelo menos outros 20 milhões de brasileiros com renda insuficiente para comprar as calorias necessárias para o funcionamento adequado do corpo humano.

Bem, o problema era óbvio. Mas como resolvê-lo? Se faltava comida, a solução era…dar comida. Iniciou-se assim o Fome Zero. Basicamente o programa consistia na distribuição de alimentos para os mais pobres. Em pouquíssimo tempo, o programa havia morrido. Simplesmente não funcionava. Por que? Porque o problema das pessoas não era falta de alimentos, mas sim de renda para comprá-los. Além disso, alguns preferem arroz a salada. Outros, salada a carne. E tem aqueles que mesmo em uma condição de altíssima vulnerabilidade, trocariam um pedaço de carne por uma calça jeans nova se pudessem. As pessoas simplesmente tem preferências distintas mesmo em condições extremas.

Politicamente o problema se resolveu facilmente. Bastou Lula dar uma olhada para o que o seu antecessor havia feito de política social e descobriu um programa ainda pequeno, fruto de uma parceria com o Banco Mundial, que dava dinheiro para as famílias em troca da garantia de altas frequências dos estudantes nas escolas. Nascia assim em 2004 o Bolsa Família, que passou a integrar um repaginado Fome Zero. Tivesse Lula olhado para o governo FHC antes de iniciar o Fome Zero, teria percebido que o tucano tentou implementar um programa de distribuição de vale-gás, mas como as pessoas tem preferências distintas, depois de algum tempo havia um bom e bem estabelecido mercado negro de vale-gás.

O Fome Zero é só um exemplo. Como ele há diversos outros programas que nasceram da cabeça de teóricos ou ideólogos e que desconsideravam completamente a realidade. As pessoas tinham boa vontade, seguiram sua intuição e perdemos dinheiro e tempo.

Precisamos de mais ciência e planejamento para implementar os projetos

Em 2012, o Instituto Paulo Montenegro e a ONG Ação Educativa divulgaram o Indicador de Analfabetismo Funcional (INAF) entre estudantes universitários do Brasil. O indicador revelou que 38% dos universitários poderiam ser considerados analfabetos. Isso chamou a atenção da presidente Dilma Roussef, que imediatamente encomendou a toque de caixa um plano para atacar o analfabetismo. Cerca de seis meses depois tínhamos a primeira versão do Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC).

O PNAIC começou em 2013 e previa 4 eixos: a designação de vários órgãos para fazer a gestão do projeto; a criação de uma avaliação anual para medir adequadamente a alfabetização em linguagem e matemática; a distribuição de materiais didáticos focados em alfabetização e um programa de treinamento de professores coordenado pelas universidades com uma bolsa (de 200 reais) para a participação de cada um. Dois anos depois o programa entrou no facão do ajuste fiscal. A avaliação acabou, acabaram as bolsas para o professores, o governo deixou de intermediar a coordenação entre as secretarias de educação e as universidades. O programa minguou.

O que torna curioso o fim de um programa é a justificativa que os gestores públicos dão para isso. No caso do PNAIC, o ministro da educação à época (Renato Janine), deu a entender na coletiva de apresentação dos resultados da ANA – Avaliação Nacional de Alfabetização – que os resultados do programa ficaram aquém do esperado. Foi divulgado pela imprensa também que o governo via o programa como “muito caro” e, portanto, não era prioritário em um momento de crise.

De fato, o programa foi orçado em 2 bilhões de reais para 2 anos. É caro quando comparado com outros programas do MEC. Mas estamos tratando de um universo de 8 milhões de alunos impactados. O ponto que quero aqui destacar não é que o programa valia a pena ou não (pois teria que analisar todos os programas do MEC conjuntamente para ter essa resposta), mas a falta de planejamento na implementação  e gestão do programa. Organizo meus argumentos abaixo:

  1. Falta de validação. Para começar o programa teve pouco tempo para amadurecer antes de ser implementado. Isso por um lado é bom, uma vez que estamos acostumados a projetos travarem na infinita burocracia estatal. Por outro lado, um pouco mais de validação técnica nos municípios sempre ajuda.
  2. Falta de projeto piloto. Além disso, o programa não teve um piloto. Se tivesse um piloto vários dos problemas que surgiram após a implementação poderiam ser redimensionados antes do projeto ganhar escala nacional. Como exemplo temos a questão da remuneração dos professores. Mesmo com o fim da bolsa paga pelo governo, muitas secretarias continuaram subsidiando o programa mas sem arcar com a bolsa dos professores porque estes aderiram ao projeto mesmo sem a contrapartida financeira. Tivesse o governo feito um piloto, a necessidade da bolsa poderia ter sido testada antes da implementação e algo como R$ 720 mi em um ano  (R$200*300 mil professores do 1o ao 3o ano *12 meses) considerando que todos os professores tivessem aderido.
  3. Ausência de avaliação de impacto Ainda com um piloto em mãos, teríamos uma amostra de escolas para testar o quanto esperaríamos que o PNAIC impactasse a alfabetização. Dificilmente um programa sozinho e em pouco tempo consegue resolver todo o problema para o qual ele foi desenhado. Sobretudo um problema que vem de séculos. Todavia, uma avaliação de impacto permite comparar um grupo de escolas que participou do projeto com outro que não participou. Com isso obtemos respostas como: quais perfis de alunos respondem melhor ao projeto? Em quais perfis de escolas a adesão dos professores é maior? O que fazer nesses casos para incentivá-la. Assim, quando o projeto fosse para todas as escolas ele estaria preparado para responder a um leque de problemas muito maior.

Pior do que tudo é a falta de continuidade nos projetos

OK, o projeto não saiu como queríamos. Então devemos acabar com ele? Depende.

O problema é do projeto como um todo?

Há partes boas do projeto que poderiam ser redimensionadas (lembre-se da transformação do Fome Zero em Bolsa Família)?

O problema não foi na implementação ou execução do projeto?

Não era a equipe que esperava demais do projeto? Em educação comumente as pessoas querem que em dois anos os projetos dêem resultado e os alunos saiam aprendendo mais. Mas quando investimos em um shopping center, esperamos 30 anos para ter o retorno do investimento. Precisamos ter mais paciência com os investimentos sociais.

 

 

Corrupting Learning: Evidence from Missing Federal Education Funds in Brazil ,with Frederico Finan and Diana B. Moreira. Journal of Public Economics, October 2012, Vol.96, Issues 9-10: 712-726.  [available as NBER working paper 18150IZA paper 6634]

renanpieri

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